Montée des eaux : un repli inévitable mais des outils juridiques introuvables
Panneau annonçant une déviation en raison du risque d'éboulement sur les hauteurs de Dieppe, en Seine-Maritime. - © Héloïse Leussier/Reporterre
Panneau annonçant une déviation en raison du risque d'éboulement sur les hauteurs de Dieppe, en Seine-Maritime. - © Héloïse Leussier/Reporterre
Durée de lecture : 11 minutes
Les installations en bord de mer vont devenir de plus en plus risquées à mesure que la mer monte et les littoraux s’érodent. Mais face à ces phénomènes, élus et habitants sont laissés dans l’expectative : aucune disposition juridique et financière ne permet d’envisager le repli. Un statu quo qui pourrait s’avérer dangereux.
[3/4 Une montée des eaux critique] Déjà affectés par l’élévation du niveau de la mer, les littoraux français vont devoir s’attendre à pire. Quelles sont les zones les plus à risque ? Que projettent les scientifiques ? Comment la France s’y prépare-t-elle ?
• Volet 1 : Hauts-de-France, Lacanau, Camargue... la montée des eaux devient critique
• Volet 2 : Montée des eaux en France : les prévisions alarmantes des scientifiques
• Volet 4 : Face à la montée des eaux, s’adapter plutôt que bétonner
Ne plus se protéger à tout prix. Telle est la logique véhiculée par l’État face aux risques de submersion [1] et d’érosion [2] sur les littoraux français. Depuis plus de dix ans en effet, stratégies nationales, appels à projets et rapports ministériels encouragent à la réflexion sur l’éventuelle « relocalisation » d’installations situées sur des zones à risque.
« Pour ce qui est de l’érosion, il y a de plus en plus de consensus pour dire que les protections sont, de toute façon, une mauvaise option à moyen ou long terme, parce qu’elles accentuent le phénomène ou le décalent dans l’espace », explique Jill Madelenat, chargée d’études au sein du groupe de réflexion La Fabrique écologique et autrice d’un rapport sur l’adaptation du littoral au changement climatique. Il ne s’agirait pas d’abandonner du jour au lendemain toutes les constructions du littoral, mais de réfléchir aux meilleures options en matière de coûts et de bénéfices à long terme.
Pourtant, aucun projet d’ampleur de repli ne s’est jusqu’ici concrétisé. « Pendant soixante-dix ans, on a laissé entendre aux élus qu’on pourrait lutter contre la nature et que l’ingénierie serait salvatrice, dit Stéphane Costa, chercheur au CNRS LETG, rattaché à l’université de Caen, et coprésident du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (Giec) normand. Aujourd’hui, on leur dit qu’on ne va pas pouvoir tenir. Mais pour eux, c’est techniquement difficile à gérer, politiquement destructeur et financièrement très compliqué. »
Les seules évacuations qui ont été réalisées ces dernières années l’ont été dans l’urgence. À la Faute-sur-Mer, en Vendée, plusieurs centaines de maisons ont été démolies après le passage de la tempête meurtrière Xynthia en 2010. Ces dernières années, des habitations situées sur des falaises à Criel-sur-Mer et Dieppe (Seine-Maritime) ou encore à Équihen-Plage (Pas-de-Calais) ont été évacuées et leurs habitants indemnisés en raison d’un risque de glissement de terrain.
Des freins humains et financiers
De telles opérations pourraient se multiplier dans les décennies à venir. D’ici 2100, entre 5 000 et 50 000 logements pourraient être atteints par le recul du littoral en métropole et dans les départements et régions d’outre-mer, en fonction de différents scénarios, selon le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema). Soit une valeur immobilière estimée entre 0,8 et 8 milliards d’euros. À cela, il faut ajouter des infrastructures, des entreprises, des établissements publics ou encore des biens patrimoniaux comme des églises.
« Nous n’en sommes qu’aux prémices sur les questions de relocalisation, observe Stéphanie Bidault, directrice du Centre européen de prévention de risque d’inondation (Cepri), une association d’appui aux élus. La réflexion se précise, mais il y a de nombreux freins, notamment humains. » Dans les communes, le sujet est très sensible et divise souvent les habitants. Plusieurs élus sollicités dans le cadre de cette enquête ont décliné nos demandes d’entretien. Les protections en dur, de type enrochement, coûtent extrêmement cher, souvent plusieurs millions d’euros par kilomètre. Les réensablements de plages représentent également un investissement financier, surtout quand ils doivent être répétés régulièrement ; et ont un effet plus ou moins néfaste pour l’environnement selon la provenance du sable.
Certains s’interrogent sur l’utilité de ces dépenses, mais rares sont les responsables politiques qui évoquent publiquement le repli. Le sujet semble tabou : « Quand je cite dans la presse des exemples de sites exposés à des problèmes d’érosion ou de submersion, les élus m’en veulent car ce n’est pas très vendeur, note le chercheur Stéphane Costa. Pourquoi parler d’un cas plutôt qu’un autre, alors qu’il y a pléthore de localités concernées ? »
Il a ainsi travaillé avec le laboratoire Cireve de l’université de Caen sur un outil de sensibilisation, permettant de visualiser en réalité virtuelle les effets d’une tempête de 1990, dans différentes villes comme Étretat, avec 1 mètre d’élévation de la mer. Un projet bien perçu, selon lui, par les élus normands. « On ne peut pas dire que les maires soient dans le déni, estime le chercheur. Ils cherchent des moyens d’informer leur population, mais ils se sentent démunis face à toutes les réglementations. »
« Des cas comme Le Signal, il y en a potentiellement plein »
Parler de repli n’est politiquement pas vendeur : les habitants concernés ne plébiscitent pas cette option, en tout cas pas à court et moyen termes, étant attachés à leurs maisons, sentimentalement et financièrement. Dans les Hauts-de-France par exemple, dans les communes de Wissant et Oye-Plage, situées à une trentaine de kilomètres l’une de l’autre et chacune derrière des dunes qui s’érodent, une étude a été menée pendant trois ans sur la perception des risques auprès de 285 foyers. « Les pourcentages de gens qui veulent reculer sur les terres sont extrêmement faibles », affirme Arnaud Héquette, enseignant-chercheur rattaché à l’université du Littoral Côte d’Opale et au CNRS.
Ces travaux montrent aussi que les populations ont globalement conscience du risque, d’autant plus celles vivant proches des dunes. À Lacanau (Gironde), Nicolas Rocle, sociologue à l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (Inrae), a observé la même chose : « Il y a une très bonne prise de conscience des phénomènes d’érosion parmi les résidents permanents et secondaires. » En réalité, comme le montre une revue d’études à laquelle il a participé et enquêtant sur dix sites en France, « dès lors que l’on se projette dans le temps, la relocalisation est de plus en plus considérée comme pertinente et/ou efficace ». Mais les habitants s’interrogent « sur le financement, les conditions d’indemnisation, les délimitations de la zone concernée et les lieux de réimplantation ». Comment pourrait-il en être autrement, puisque rien ne permet aujourd’hui de répondre à ces questions ?
« Il y a une Stratégie nationale de gestion du trait de côte et une Stratégie nationale de gestion des risques d’inondation, mais pas de Stratégie nationale des risques littoraux, regrette Stéphanie Bidault, directrice du Cepri. Les élus doivent composer avec des boîtes à outils différentes, selon qu’il s’agit d’un risque de submersion ou d’érosion, alors que les phénomènes s’entremêlent parfois. » Depuis 2018, les intercommunalités sont responsables de la gestion et de l’entretien des ouvrages de protection contre les inondations. Elles peuvent pour cela lever la taxe pour la gestion de milieux aquatiques et de prévention des inondations (Gemapi) et solliciter divers financements. Pour lutter contre l’érosion, ces derniers sont plus difficiles à trouver, d’autant que l’État rechigne désormais à apporter son aide.
De même, s’il est possible d’utiliser le fonds de prévention des risques naturels majeurs — dit fonds Barnier — pour racheter des biens et indemniser des propriétaires soumis au risque d’inondation ou de glissement de terrain, il ne peut pas être utilisé pour les biens situés sur des côtes sableuses. L’État considère l’érosion comme un phénomène régulier et prévisible, ce qui est scientifiquement erroné, comme nous l’expliquons dans la deuxième partie de cette enquête. Ce problème a déjà été soulevé dans le cas de l’immeuble Le Signal de Soulac-sur-Mer, évacué en 2014 car il était situé sur une dune qui s’érodait. Après des années de pourparlers judiciaires et législatifs, ses propriétaires ont finalement été indemnisés selon des conditions très particulières qui ne devraient, a priori, pas pouvoir s’appliquer à d’autres affaires similaires. « Des cas comme Le Signal, il y en a potentiellement plein », souligne pourtant Stéphanie Bidault.
En 2012, les territoires d’Ault (Hauts-de-France), Lacanau, La Teste-de-Buch et Labenne (Nouvelle-Aquitaine), Vias (Occitanie), Hyères (Provence-Alpes-Côte d’Azur) et Petit-Bourg en Guadeloupe, ont répondu à un appel à projets du ministère de l’Écologie sur l’« expérimentation de la relocalisation des activités et des biens ». Le but était de réfléchir à ce scénario, parmi d’autres, en concertation avec les habitants. Dans la foulée, le GIP Littoral de Nouvelle-Aquitaine, institution rassemblant des représentants de l’État et des collectivités et dédiée à la réflexion sur l’évolution du littoral, avait fait des propositions de réformes. « Nous avions identifié des besoins d’évolutions législatives pour créer des outils d’acquisition et d’expropriation pour les communes et les intercommunalités afin de racheter des bâtiments privés, mais également d’évolutions du Code de l’urbanisme, pour déplacer des infrastructures publiques et des activités économiques », explique Camille André, chargé de mission gestion des risques au GIP Littoral.
En 2016, Pascale Got et Chantal Berthelot, respectivement députées de Gironde et de Guyane, avaient fait une proposition de loi sur l’adaptation des littoraux au changement climatique, prévoyant notamment d’ouvrir temporairement le fonds Barnier à l’érosion. Mais l’opposition de l’État a ralenti le processus législatif, puis la présidentielle et les législatives ont achevé de faire tomber la réforme, depuis aux oubliettes.
Une réforme à minima dans la loi Climat
En 2019, après la publication d’un rapport d’un député La République en marche (LREM) proposant notamment la création d’une nouvelle taxe sur les transactions immobilières en zone littorale pour financer les projets de relocalisation, le ministère de l’Écologie avait annoncé préparer une loi consacrée à ce sujet. Les réformes tant attendues ont finalement été intégrées au milieu des nombreuses thématiques abordées dans la loi Climat.
« Nous ne sommes plus du tout sur la même philosophie de traitement systémique du problème », regrette Nicolas Rocle. « Ce texte pose plus de questions qu’il n’en résout, dit de son côté Gaëlle Ezan, médiatrice et juriste en droit de l’environnement ayant travaillé avec plusieurs élus sur ce sujet. Tant que les maires n’auront pas de solution à proposer aux propriétaires ou locataires d’un bien lorsqu’ils ordonnent une mesure d’évacuation, ils préféreront ne rien faire. Jusqu’au jour où un événement les obligera à agir en extrême urgence. »
Selon l’article 58 du projet de loi, les acheteurs de biens situés dans les zones à risque seront désormais mieux informés, et de nouvelles cartographies devront être réalisées par les collectivités afin d’empêcher davantage de constructions dans ces zones. « Ces éléments sont utiles et nécessaires, mais pas suffisants », estime Camille André. Le texte prévoit par ailleurs que les établissements publics fonciers puissent être autorisés à racheter des maisons soumises à l’érosion, sans préciser avec quel outil financier. Il indique que les modalités de rachat, c’est-à-dire des méthodes de calcul de la valeur des biens, pourront être définies par ordonnance par le gouvernement dans les douze prochains mois. « Ce sujet hautement sensible n’est pas présenté au grand public ni débattu au Parlement, c’est dommage. On peut s’attendre à de nombreux contentieux, comme on le voit déjà en Nouvelle-Aquitaine », ajoute le chargé de mission du GIP Littoral de la région.
Préparer le repli ne signifie pas simplement démolir des bâtiments pour les reconstruire ailleurs. Pour les communes dont l’activité repose essentiellement sur des plages et fronts de mer amenés à disparaître, c’est tout un projet de territoire qui est à repenser. L’idéal serait de pouvoir organiser les choses sur plusieurs années, voire décennies. Mais on s’oriente plutôt actuellement vers une gestion dans la précipitation et la douleur.
Pour ne pas rater la publication de la suite de notre enquête sur la montée des eaux et toutes nos informations, reportages, enquêtes, interviews, vous pouvez vous abonner à notre lettre d’information quotidienne.
legende